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关于新《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的说明》之解读

时间:2018-05-14

编辑:必发888所 高珏敏律师

2017年11月13日,最高人民法院审判委员会第1726次会议通过《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的说明》(以下简称“新司法说明”)。该说明总共163条,2018年2月8日起施行。条文数暴增,体例全面完整,既有针对行政诉讼法现有问题的解决,也有对以往操作、法律规定的新调整、新改变,是今后行政诉讼最重要的适用依据。我所为此专门研读解读如下。

一、行政诉讼程序适用依据的体例梳理。

1、以往行政诉讼法说明的相关规定。

在新司法说明施行前,最高人民法院(以下简称“最高院”)的相关司法说明有3部,即:

1)2000310日起施行的《最高人民法院关于实行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的说明》(以下简称“实行说明”),总共98条。该说明实行时间最久,在201551日新修订的《行政诉讼法》施行后,仍然适用。

2)201551日起施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的说明》(以下简称“适用说明”),总共27条。该说明与201551日新修订的《行政诉讼法》同步施行。条文数目不多,是针对新司法说明的补充补位说明,覆盖面不全,仍有较多新制度未有对应的细化说明。

3)自2002101日起施行的《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》(以下简称“证据规则”),总共有80条。由于以往司法实践对证据的要求不是很严格,此规定容易被忽视,实际不常被用到。

2、新司法说明施行后行政诉讼的实行依据。

1)《行政诉讼法》最高适用依据。

《行政诉讼法》是全国人民代表大会会议通过、全国人民代表大会常务委员会修改修正的法律,级别最高,效力最强,优先于其实行依据适用。《行政诉讼法》于2017年6月27日又经过修正,目前应以2017年修正版为适用依据。

22018年新司法说明,系统理解行政诉讼的最主要依据之一。

本次新通过的司法说明,细化完善了行政诉讼的程序体例,也放宽、解决了不少新《行政诉讼法》施行后出现的问题,同时还针对相关制度配置相应的监督措施,是今后行政诉讼最重要的适用依据。

3实行说明适用说明不再适用。但对于行政协议专项说明施行前的空档期,适用说明还需要适用。

新司法说明规定,施行后将实行说明适用说明一并废止。但,由于司法实践对行政协议有较大争议,此次新司法说明未予以规定。根据最高人民法院(“最高院”)司法说明执笔人梁凤云法官的说法,最高院预计在6月份出台行政协议的专项司法说明。因此,在新司法说明施行后到行政协议的专项司法说明施行前的空档期,适用说明的相关规定仍需参考适用。

42002年证据规则仍有效,但部分不适用。

2002年证据规则并没有被新司法说明所废止,因此仍然是今后行政诉讼的有关证据方面的适用依据。但新司法说明第四章是关于“证据”的规定,因此新司法说明有规定或作调整的,以新司法说明为准;新司法说明没有规定的,2002年证据规则有规定的,则应当适用2002年证据规则的规定。

以上依据也是行政复议案件办理的重要参考依据。

二、新司法说明的重点调整。

1、缩小了行政诉讼的受理范围。

新司法说明第一条第二款规定,下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围,即(一)公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为;(二)调解行为以及法律规定的仲裁行为;(三)行政引导行为;(四)驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为;(五)行政机关作出的不产生外部法律效力的行为;(六)行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为;(七)行政机关根据人民法院的生效裁判、协助实行通知书作出的实行行为,但行政机关扩大实行范围或者采取违法方式实施的除外;(八)上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为;(九)行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为;(十)对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。

以上第(四)项、(五)项、(六)项、(七)项和(八)项是亮点,是首次将重复处理行为内部行为过程性行为执法监督行为、信访行为等明确写到说明中,明确为不属于行政诉讼的受理范围,从而有效降低了新行政诉讼法施行以来滥用行政诉权的情况。

同时,第(十)项又作了兜底规定,即“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”,明确权利义务不产生实际影响是行政不可诉行为的边界和外延。

2对原告主体资格的限定

新司法说明第十二条规定,列举了界定原告资格外延的“利害关系”的情形即:①被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的;②在行政复议等行政程序中被追加为第三人的;③要求行政机关依法追究加害人法律责任的;④撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的;⑤为维护自身合法权益向行政机关投诉,具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的;⑥其他与行政行为有利害关系的情形(兜底规定)。

其中,第5项是最大亮点,其中“维护自身合法权益”,将行政诉讼的原告主体资格设定为主观利益的当事人而不是享有反射利益的社会大众,从而有利于遏制了有限司法资源的不当浪费和恶意滥用。

3、排除公民代理。

新司法说明第三十二条规定,以当事人的工作人员身份参加诉讼活动,应当提交以下证据之一加以证明:(一)缴纳社会保险记录凭证;(二)领取工资凭证;(三)其他能够证明其为当事人工作人员身份的证据。

尽管201524日起施行的《最高人民法院关于<中华人民共和国民事诉讼法>的说明》就已经明确禁止公民代理,但第86条规定的“与当事人有合法劳动人事关系的职工,可以当事人工作人员的名义作为诉讼代理人”的规定,在司法实践中仍然不能有效排除公民代理的情况。由于有“合法劳动人事关系”的表述较为原则、外延宽泛,实践中法院掌握的尺度也不一样、要求提供的材料也不一样,公民代理在行政诉讼中仍能大量存在、行政诉讼被滥用的情况仍然大量存在。

此次新司法说明,将证明依据明确为缴纳社会保险记录凭证以及领取工资凭证的,从而有效地降低公民代理出现的可能。

4、重提非法证据排除。

非法证据排除实际并非行政诉讼法的新内容,2002年证据规则第五十七条就规定。新修订的行政诉讼法第四十三条第三款规定,以非法手段取得的证据,不得作为认定案件事实的根据

此次新司法说明第四十三条规定,“以非法手段取得的证据”的情形是:(一)严重违反法定程序收集的证据材料;(二)以违反法律强制性规定的手段获取且侵害他人合法权益的证据材料;(三)以利诱、欺诈、胁迫、暴力等手段获取的证据材料。

以上第(一)、(三)项的规定与2002年证据规则一致。第(二)项规定的与2002年证据规则规定略有差别。2002年证据规则规定的是,以偷拍、偷录、窃听等手段获取侵害他人合法权益的证据材料为非法证据。由此,适当放宽了放松了偷拍、偷录、窃听等手段获取的非法证据的认定。此类获取手段有问题的证据,被认定为非法证据,必须满足①法律强制性的规定;以及②侵害他人合法权益。

但新司法说明重提非法证据,说明最高院对于证据合法收集的重视程度。

5、确立如实陈述保证制度。

新司法说明第四十四条规定,人民法院认为有必要的,可以要求当事人本人或者行政机关执法人员到庭,就案件有关事实接受询问。在询问之前,可以要求其签署保证书。保证书应当载明据实陈述、如有虚假陈述愿意接受处罚等内容。当事人或者行政机关执法人员应当在保证书上签名或者捺印。负有举证责任的当事人拒绝到庭、拒绝接受询问或者拒绝签署保证书,待证事实又欠缺其他证据加以佐证的,人民法院对其主张的事实不予认定。

此制度对今后行政执法人员的压力不小,行政执法人员今后有可能到庭说明问题和接受询问了,在此之前行政执法人员是不存在此项义务。实际也是对行政执法人的水平和能力提出很高很严格的要求。

6、调整起诉期限

新司法说明有多项关于起诉期限调整的规定。其中最大变化的是第六十四条规定,即未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的,最长起诉期限是从知道或者应当知道行政行为内容之日起不得超过一年。原先实行说明一直规定的是2年,行政机关对于2年的认印象深刻,现在调整为1年。由此可能的影响是,有一部分案件会因为此最长起诉期限的缩短而被排除在法院受理范围之内。

7、细化出庭应诉。

行政机关负责人出庭应诉是2015年行政诉讼法新增的特色制度。施行以来,实行的并不理想,新司法说明因此专门制定第八章总共5条细化了该制度的相关规定。第八章的规定,对于行政诉讼的应诉准备有直接影响,具体有:

1)   扩大行政机关负责人的范围,即明确负责人包括行政机关的正职、副职负责人以及其他参与分管的负责人。其他参与分管的负责人,是此次说明扩大的范围。因此,如需负责人出庭应诉,其他参与分管的负责人也可以出庭,不在限定在正职、副职负责人。其他参与分管的负责人一般理解为该行政机关的其他副职官员。

2)     规定负责人必须出庭的案件范围。新司法说明规定有4类案件,即①重大公共利益、②社会高度关注;③可能引发群体性事件等案件;以及④人民法院书面建议行政机关负责人出庭的案件。负责人出庭的,会在判决书首部列明。

3)   负责人不能出庭的,应当说明正当理由、提交情况说明,并加盖行政机关印章或该机关主要负责人签字。此要求实际已经在实行,但这次首次明确进司法说明。但司法说明进一步规定,“行政机关拒绝说明理由的,不发生阻止案件审理的效果,人民法院可以向监察机关、上一级行政机关提出司法建议”。

4)   对行政工作人员身份予以明确和限制。新司法说明规定明确,须具有国家行政编制身份的工作人员以及其他依法履行公职的人员。

5)   细化提交证明出庭行政人员身份的资料。新司法说明第一百三十一条规定,行政机关负责人出庭应诉的,应当向人民法院提交能够证明该行政机关负责人职务的材料。行政机关委托相应的工作人员出庭应诉的,应当向人民法院提交加盖行政机关印章的授权委托书,并载明工作人员的姓名、职务和代理权限。

6)   明确行政人员不出庭的措施。新司法说明第一百三十二条规定,行政机关负责人和行政机关相应的工作人员均不出庭,仅委托律师出庭的或者人民法院书面建议行政机关负责人出庭应诉,行政机关负责人不出庭应诉的,人民法院应当记录在案和在裁判文书中载明,并可以建议有关机关依法作出处理

8、对行政复议共同被告的调整

此次行政复议对行政复议作为共同被告作专章规定。

1)增设复议机关可以补充证据。

新司法说明第一百三十五条规定,复议机关决定维持原行政行为的,人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时,一并审查复议决定的合法性。作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任,可以由其中一个机关实施举证行为。复议机关对复议决定的合法性承担举证责任。复议机关作共同被告的案件,复议机关在复议程序中依法收集和补充的证据,可以作为人民法院认定复议决定和原行政行为合法的依据

2015年新修订的行政诉讼法施行之前,行政复议机关在任何情况下都不能为原行政行为收集和补充证据。此次新司法说明明显突破了原制度的规定。这里需注意的是,收集和补充证据是有限度和边界的,限度和边界是补强证明,不能超越原待证事实,不能出现新的待证事实,也不能推翻原待证事实。

2)明确“复议机关改变原行政行为”的认定。

新司法说明第22条规定明确,“复议机关改变原行政行为”,是指复议机关改变原行政行为的处理结果。复议机关改变原行政行为所认定的主要事实和证据、改变原行政行为所适用的规范依据,但未改变原行政行为处理结果的,视为复议机关维持原行政行为。复议机关确认原行政行为违法,属于改变原行政行为,但复议机关以违反法定程序为由确认原行政行为违法的除外。

这里特别提请注意,以违反法定程序为由确认原行政行为违法的复议决定,不属于改变原行政行为,复议机关仍然会被作为行政诉讼的共同被告。

9、对规范性文件一并审查的细化。

此次新司法说明对规范性文件一并审查也作了专章规定,从而细化了行政诉讼法对此制度的规定。这既说明法院对此问题的重视,同时随着制度的细化、可操作性增强今后此类行政诉讼也会由此增多。本所在此对此类诉讼汇总如下:

1)   规范性文件的一并审查,需要行政相对人在提出行政诉讼时一并请求,是附带性提起的诉讼,不允许单独提起诉讼;

2)   规范性文件的一并审查,是分案审查,是对具体条文的审查,不是全文审查;

3)   规范性文件的一并审查,是客观审查,要听取制定机关的意见,但不需要与制定机关对质。因此,只有制定机关申请出庭陈述意见时,才会有制定机关出庭;行政机关不陈述意见、不提供相关证明材料,不能阻止法院的审查。

4)   法院审查后认为规范性文件不合法,不仅不作为认定行政行为合法的依据,还要在判决理由中予以阐明。

5)   对于规范性文件不合理的,作出生效判决的法院,对制定机关提出处理意见,并可以抄送同级人民政府、上一级机关、监察机关以及备案机关。

6)   对于规范性文件不合法的,作出生效判决的法院在3个月内,向规范性文件制定机关提出修改意见或废止该规范性文件的司法建议。收到司法建议的行政机关应当在收到之日60日内给予书面答复等等。

7)   规范性文件一并审查的案件,有二审以及再审程序。

三、本所总结

本次司法说明,条文多、体系完整,整合了以往实践的经验,弥合了以往实践的不足,完善行政诉讼的程序体系。

本次司法说明一方面注意到新行政诉讼法施行后滥用行政诉讼情况,注重对行政诉权滥用的遏制。另一方面注重行政行为证据合法、程序合法以及依据合法全方位审查的实现,并辅以相应措施监督落实。可以说,这是目前一部兼顾立法目的以及实际效果的全面说明,是今后引导行政诉讼司法实践的最重要依据。

以上是本所对于新司法说明的适用、规定以及实际操作的解读,仅供参考。

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